O objetivo foi dirimir dúvidas sobre os cálculos usados para a formulação do seu substitutivo, que prevê uma redistribuição mais igualitária dos royalties. Os dados utilizados por Vital chegaram a ser questionados por parlamentares dos estados produtores e por membros do Governo Federal, o que o motivou a elaborar a carta.
Na correspondência, Vital do Rêgo lembra que “há um forte debate entre estados e municípios produtores e confrontantes, de um lado, e não produtores e não confrontantes, de outro”. Segundo ele, “a distribuição atual, baseada na Lei nº 9.478, de 1997, beneficia desproporcionalmente os estados produtores e confrontantes”.
Vital disse que elaborou seu parecer “buscando ser sensível à demanda dos produtores e confrontantes e, ao mesmo tempo, ciente da forte injustiça decorrente da distribuição atual”. Ele mostrou que “se as regras atuais já são injustas, a sensação de injustiça crescerá fortemente com o aumento da arrecadação previsto para os próximos anos”, citando o que ocorreria caso a arrecadação atinja cerca de R$ 80 bilhões em 2020.
Ele disse que “o valor da projeção não é tão relevante: sejam R$ 50, R$ 80 ou R$ 150 bilhões, em qualquer caso, é evidente a injustiça de se destinarem tantos recursos para os poucos entes da federação que têm a sorte de ter o litoral confrontante aos locais de produção, principalmente quando a produção ocorre a dezenas, ou mesmo centenas de quilômetros da costa”.
Vital lembrou que a proposta incorporada no Substitutivo é muito mais justa, por permitir que todos os estados e municípios aumentem sua participação nos recursos do petróleo “que, afinal, pertencem a todos os brasileiros”. Vital prosseguiu lembrando que, “como seria esperado de um homem público com a minha história, as projeções apresentadas decorrem de hipóteses bem fundamentadas”.
Ele disse que baseou seu substitutivo não no Plano de Investimentos da Petrobras, mas nas projeções de produção da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), do Ministério das Minas e Energia, e nos preços do petróleo e gás divulgados pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). “Entendemos que a EPE dispõe de um conjunto maior de informações do que a Petrobras, além de ser um órgão que tem a atribuição específica de realizar projeções. Quanto à Petrobras, ninguém contesta sua competência para descobrir e explorar jazidas de hidrocarbonetos. Mas, comparativamente à EPE, a estatal não possui vantagem comparativa evidente na elaboração de projeções”.
Anexo à correspondência, Vital enviou à Presidente e aos Ministros os cálculo das projeções e se colocou à disposição para prestar esclarecimentos adicionais, caso necessário. Veja a íntegra da correspondência:
Brasília, 29 de novembro de 2011
Excelentíssima Senhora Dilma Rousseff
Presidenta da República Federativa do Brasil
Excelentíssima Senhora Presidenta;
O objetivo desta correspondência é apresentar a Vossa Excelência e aos Excelentíssimos Senhores Ministros de Estado de Minas e Energia, Sr. Edison Lobão, e da Fazenda, Sr. Guido Mantega, a quem copio essa mensagem, a memória de cálculo das projeções para a arrecadação dos royalties e da participação especial decorrentes da exploração do petróleo em mar para 2020.
Em 2009, quando o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional os Projetos de Lei nº 5.938 a 5.941, iniciou-se um importante debate nas Casas do Legislativo sobre a distribuição, entre os entes federativos, das participações governamentais decorrentes da produção de petróleo. Nesse período, importantes projetos foram aprovados e convertidos em lei, como a Lei nº 12.276, de 2010, que cedeu onerosamente área do pré-sal para capitalizar a Petrobras, e a Lei nº 12.351, também de 2010, que instituiu o regime de partilha.
A questão da distribuição dos royalties e da participação especial, contudo, ainda não foi deliberada. Como se sabe, há um forte debate entre estados e municípios produtores e confrontantes, de um lado, e não produtores e não confrontantes, de outro. A distribuição atual, baseada na Lei nº 9.478, de 1997, beneficia desproporcionalmente os estados produtores e confrontantes. Como contraponto à regra atual, o art. 64 da Lei nº 12.351, de 2010, vetado pelo então Presidente Lula, reduz substancialmente os privilégios dos entes produtores. A apreciação do veto encontra-se pendente no Congresso Nacional.
Nos últimos meses, coube-me a honra de relatar o Projeto de Lei da Câmara nº 16, de 2010, e de outros 23 Projetos de Lei do Senado (PLS) a ele apensados, que propunham novas regras para a distribuição dos royalties e da participação especial. Buscando ser sensível à demanda dos produtores e confrontantes e, ao mesmo tempo, ciente da forte injustiça decorrente da distribuição atual, elaborei parecer concluindo por apresentação de Substitutivo ao PLS nº 448, de 2011, de autoria do Senador Wellington Dias. O Substitutivo foi fruto de diversas negociações, inclusive com o Poder Executivo.
No Relatório procurei mostrar que, se as regras atuais já são injustas, a sensação de injustiça crescerá fortemente com o aumento da arrecadação previsto para os próximos anos. Para tanto, mostrei o que ocorreria caso a arrecadação atinja cerca de R$ 80 bilhões em 2020. Trata-se de uma projeção que, como será visto no anexo, é conservadora. Entretanto, por motivos que não são muito claros, começaram a circular boatos e acusações de que os R$ 80 bilhões seriam um número mágico, que careciam de qualquer base metodológica. O número “correto” seria da ordem de R$ 50 bilhões, calculados com base no Plano de Investimentos da Petrobras.
Há alguns pontos importantes a esclarecer sobre esse debate. Em primeiro lugar, o valor da projeção não é tão relevante: sejam R$ 50, R$ 80 ou R$ 150 bilhões, em qualquer caso, é evidente a injustiça de se destinarem tantos recursos para os poucos entes da federação que têm a sorte de ter o litoral confrontante aos locais de produção, principalmente quando a produção ocorre a dezenas, ou mesmo centenas de quilômetros da costa. Por motivos que não cabem aqui repetir, a proposta incorporada no Substitutivo é muito mais justa, por permitir que todos os estados e municípios do País aumentem sua participação nos recursos do petróleo que, afinal, pertencem a todos os brasileiros.
Em segundo lugar, como seria esperado de um homem público com a minha história, as projeções apresentadas decorrem de hipóteses bem fundamentadas. Em vez de nos basearmos no Plano de Investimentos da Petrobras, utilizamos as projeções de produção da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), do Ministério das Minas e Energia, e os preços do petróleo e gás divulgados pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Entendemos que a EPE dispõe de um conjunto maior de informações do que a Petrobras, além de ser um órgão que tem a atribuição específica de realizar projeções. Quanto à Petrobras, ninguém contesta sua competência para descobrir e explorar jazidas de hidrocarbonetos. Mas, comparativamente à EPE, a estatal não possui vantagem comparativa evidente na elaboração de projeções.
Apresento em anexo a memória de cálculo das projeções. Estou à disposição de Vossa Excelência para prestar esclarecimentos adicionais que julgar necessários.
Atenciosamente,
SENADOR VITAL DO RÊGO
ANEXO
Memória de cálculo da projeção para arrecadação de royalties e participação especial em 2020
A projeção para arrecadação das participações governamentais utilizou como base a produção e os valores arrecadados em 2010. A partir dessas informações, chegou-se à projeção para 2020 por meio das seguintes etapas:
i) projeção do aumento de arrecadação decorrente do aumento de produção;
ii) projeção do aumento de arrecadação decorrente do aumento do preço do petróleo e do gás natural;
iii) projeção do aumento de arrecadação decorrente do início da produção de campos mais produtivos, que pagam maior participação especial.
As seções seguintes irão detalhar cada uma dessas etapas. Antes disso, contudo, é necessário descrever a situação atual, que é a base para as projeções.
1 – Situação atual
Em 2010, de acordo com o Boletim da Produção de Petróleo e Gás Natural, de dezembro de 2010, publicado pela ANP, a produção média de petróleo foi de 2.054 mil barris óleo equivalente por dia (BOE), e a produção média de gás natural foi de 395 mil BOE por dia. Em m3 por ano, a produção de petróleo foi de 109 milhões, e a de gás natural, de 15,9 bilhões. Ainda de acordo com a ANP, em média, 91% da produção de petróleo foi em mar, e 85% da produção de gás natural, em terra. A produção em mar gerou arrecadação de R$ 9,2 bilhões a título de royalties e de R$ 11,5 bilhões de participação especial.
A Tabela 1 mostra os preços médios do petróleo e do gás natural, de acordo com a Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros, publicada pela ANP.
Tabela 1: Preço do petróleo e do gás natural em 2010 e 2011
Fonte: ANP
Uma vez conhecidos a produção e o preço do petróleo e do gás natural em 2010, o passo seguinte foi atribuir quanto da arrecadação de royalties e participação especial se deve à produção de petróleo, e quanto se deve à produção de gás natural. A hipótese utilizada é que cada hidrocarboneto contribuiria para os royalties e para a participação especial na mesma proporção do valor de sua produção em relação à produção total.
Tendo em vista a produção e os preços mencionados anteriormente, verifica-se que o petróleo contribuiu com 92% da arrecadação de royalties e participação especial, e o gás natural, com os 8% restantes. Assim, dos R$ 9,2 bilhões de royalties decorrentes da extração em mar arrecadados em 2010, R$ 8,4 bilhões decorreram da extração de petróleo, e R$ 0,8 bilhão, da extração de gás natural. Da participação especial, os números são R$ 10,5 bilhões e R$ 1,0 bilhão, respectivamente.
I.2 – Projeção das receitas em decorrência do aumento de produção de hidrocarbonetos
A Empresa de Pesquisa Energética (EPE), do Ministério das Minas e Energia (MME) publica anualmente o Plano Decenal de Energia (PDE), contendo as previsões de produção de petróleo e gás natural para os dez anos seguintes. Das projeções da EPE são necessários fazer os seguintes ajustes:
i) estimar a projeção em mar. Conservadoramente, supusemos que a proporção da produção em mar em relação à produção total continuará a mesma, ou seja, 91% da produção de petróleo e 85% da produção em gás.
ii) excluir a projeção para as áreas cedidas onerosamente para a Petrobras nos termos da Lei nº 12.276, de 2010. Sobre o petróleo extraído dessas áreas incidirão somente royalties (isto é, não haverá cobrança de participação especial). Essas áreas foram identificadas no EPE como as áreas pertencentes à União (código RND-U). De acordo com explicação de técnicos da empresa, quando o PDE foi elaborado, essas áreas ainda pertenciam à União. Parte dessas áreas ainda será licitada, mas supusemos, também conservadoramente, que toda a área identificada no PDE como RND-U pagará somente royalties.
A tabela abaixo mostra a projeção para a produção e arrecadação, considerando somente o impacto do aumento previsto para a produção.
Tabela 2: Projeção de arrecadação de royalties e participação especial com base somente na variação prevista da produção.
Fonte: Projeção de Produção: PDE/EPE/MME. Dados trabalhados pelo autor.
Como pode ser visto, a projeção de arrecadação de royalties cresce na mesma proporção do aumento previsto para a produção (197% para o petróleo e 283% para o gás natural). A arrecadação de participação especial cresce menos que proporcionalmente porque, conforme já explicado, a participação especial não incide sobre o aumento da produção decorrente da exploração nas áreas cedidas onerosamente à Petrobras. Como pode ser visto, mesmo na ausência de outros fatores, o aumento projetado da produção, isoladamente, permitirá o aumento de arrecadação de R$ 20,7 bilhões para R$ 60,6 bilhões.
I.3 – Projeção das receitas em decorrência da variação do preço dos hidrocarbonetos
A Tabela 1 mostra o preço médio do petróleo e do gás natural calculado pela ANP. A arrecadação de royalties e da participação especial deve aumentar na mesma proporção do aumento de preços. A Tabela 3 partiu da arrecadação projetada na Tabela 2 e incorporou a variação de preços que consta da Tabela 1, supondo manutenção dos preços a partir de 2011. Observe-se que os dados mais recentes da ANP, referentes a agosto de 2011, não incorporam a depreciação cambial observada desde então. Dessa forma, a projeção aqui apresentada é conservadora, pois supõe que a depreciação cambial recente não afetará o preço dos hidrocarbonetos.
Tabela 3 Projeção da arrecadação de royalties e participação especial com base no aumento de produção e variação do preço dos hidrocarbonetos entre 2010 e 2011 (em R$ milhões)
Fonte: EPE, ANP, dados trabalhados pelo autor
I.4 – Projeção das receitas em decorrência da maior produção em campos de maior produtividade
Até o momento, as projeções foram elaboradas supondo que a receita aumentará na mesma proporção do aumento da produção e dos preços. Isso é absolutamente verdadeiro para a arrecadação dos royalties, tendo em vista que a base de incidência é o faturamento do campo. Assim, quando o faturamento aumenta (seja devido a aumento de produção ou de preço), a arrecadação de royalties aumenta na mesma proporção.
Com a participação especial, o aumento não se dá linearmente, tendo em vista que ela só é devida em campos de alta produtividade. Espera-se que, até 2020, parte substancial das áreas do pré-sal licitadas sob o regime de concessão já esteja em plena produção. São campos de alta produtividade, que deverão gerar forte receita de participação especial. Em 2010, para a produção em mar, a arrecadação com participação especial foi 25% superior à arrecadação com royalties. A tendência é aumentar essa relação. A hipótese adotada foi que essa relação subirá gradualmente e atingirá 30% em 2030. A Tabela 4 sintetiza, passo a passo, as etapas das projeções.
Tabela 4 Projeção da arrecadação de royalties e participação especial, explicitando os valores decorrentes da variação da produção, do preço e do aumento de produção em campos mais produtivos
Fonte: PDE/EPE/MME e ANP, dados trabalhados pelo autor.
A Tabela 4 mostra que a arrecadação prevista para 2020 atinge R$82 bilhões, ante R$ 21 bilhões em 2010. Em grande parte, o aumento da receita se deve ao aumento da produção, que, tudo o mais constante, permitirá que a arrecadação passe para R$ 61 bilhões. Outros R$ 16 bilhões (correspondente ao aumento de R$ 61 bilhões para R$ 77 bilhões) decorrem do aumento de preços já ocorrido entre 2010 e 2011. Por fim, a maior produção em campos de maior produtividade permitirá arrecadar outros R$ 5 bilhões, fazendo com que a arrecadação total passe para R$ 82 bilhões.
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